走进故居
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| 12月中旬，中山市文化艺术中心将迎来理事会三年一次的换届。三年前，作为中山市文化系统事业单位法人治理结构先行先试的试点，文化艺术中心吸纳政府机构、专业文化人士、企业界代表、观众代表和中心负责人、员工代表等共9人，成立了首个理事会。此后三年，市文广新局先后完成了市文化艺术中心、孙中山故居纪念馆、市博物馆、图书馆、文化馆所有局属事业单位的法人治理机构改革试点工作，实现了系统全覆盖，为全市的事业单位法人治理结构改革开启了“破冰”之旅。三年里，这一改革进程给事业单位带来了哪些改变，积累了哪些经验？又存在怎样的问题？我市事业单位法人治理结构改革未来路在何方？本报问道于相关部门。 新闻背景 什么是事业单位法人治理结构？ 2012年，根据中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》提出“建立健全法人治理结构。面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现”的要求，我省全面启动事业单位分类改革工作。广东除省直17个试点单位外，还在每个市选择2至3家进行试点。孙中山故居纪念馆成为我市唯一的省级试点，而中山市文化艺术中心则成为我市率先启动改革的试点单位之一。 中山市编委办副主任张伟鹏解读这一政策时表示，事业单位法人治理结构的核心在于，明确事业单位决策层的决策地位，把行政主管部门对事业单位的具体管理职责交还给事业单位理事会决策层，以达到“放权搞活”的目的。 做法 “3+3+3”原则成立理事会 “在事业单位法人治理改革过程中，一些单位心存疑虑，基本处于推推动动的状态，我市文化系统主动迈开了步伐，而且工作做得十分踏实。” 为何是文化系统率先“开拔”，中山市文广新局局长罗建华说：“我们的目标很明确，绝不是为了改革而改革，是要建立一个以公益目标为导向，内部运行机制完善，外部监管机制健全的制度。”他表示，文化系统下属事业单位本身具有公益性质，如图书馆、文化馆，如果服务对象没有参与进来，很难评价工作是否做得到位。与此同时，还必须制定一个内部激励机制，不能干好干坏一个样。所以迫切需要探索建立公共文化机构法人治理结构的模式和路径，有效提高公共文化单位管理水平和服务效能。“三年下来，实现法人治理改革全覆盖，算是迈出了第一步”。 事业单位法人治理结构改革既没有成熟的顶层设计，也没有可直接复制的模板，如何推进？市文广新局按照政事分开、管办分离的原则，选择公益二类事业单位中山市文化艺术中心先行先试，于2013年率先开展法人治理结构改革。 作为先于省试点孙中山故居纪念馆开展改革工作的市文化艺术中心，如何开展试点工作？市文化艺术中心主任林凤群介绍说，2013年10月，中心率先成立了事业单位法人治理结构改革的核心制度——理事会制度，理事会按照“3+3+3”制原则，吸纳了政府、单位、社会三个相关利益方，各方人数都不占优势，打破以往由政府主导的工作模式。“理事会成员里既有政府、单位成员，也有专家、资深观众、媒体人。三年间，我们共召开了12次理事会会议，每年4次，每个季度都会有，文化艺术中心年度工作重大项目、惠民政策、采购节目以及中心中层竞聘结果、财务收支都会交给理事会审议和监督。在这期间理事会也给我们提出了许多建议和意见，让我们的管理更加规范高效，让服务更贴近市民大众的需求。” 而在制定章程、成立理事会、遴选理事、完善决策监督机制等环节，文广新局作为主管行政单位充分放权，坚持牵头不包办、参与而不干预、监督而不替代的角色，尊重各方特别是事业单位的意见，鼓励事业单位在政策和框架下进行创新，让不同试点单位的法人治理结构保持自身鲜明的特色和突出的特点。 罗建华介绍说，事业单位法人治理结构试点工作涉及试点单位的决策、管理、监督、人事、收入、财务等方方面面内容，因此，市文广新局协助各试点单位实现法人治理结构和内部既有的各种管理制度有机融合，推动试点工作不断深入。“特别是将试点工作融入绩效管理考核制度中，今年在系统范围内全面施行绩效管理考核制度，考核结果运用于绩效分配。绩效工资不再是吃大锅饭，而是依据考评绩效来进行分配，绩效还和评优、晋升等挂钩，以此体现差异。” 成效 吸纳社会力量办文化公众更有“话事权” 三年间，市文化艺术中心、孙中山故居纪念馆、市博物馆、图书馆、文化馆所有文广新局属事业单位法人治理结构试点工作陆续完成。这一改革到底带给这些单位什么变化？罗建华表示，组建理事会，能够慢慢促进事业单位管理权与所有权分离，有助于政府减少微观事物管理的干预，试点单位也能够按照专业的方式进行重大决策和开展业务活动。同时，改革工作与试点单位的ISO 管理制度、绩效考核管理制度有机结合，大大提高了工作人员的积极性和工作效率。 “每年财政都会给我们拨几百万元来采购节目，如何让这些钱花得值，采购的节目既有品质，观众又喜欢，从收集信息、性价比、预期效果等，我们都会得到理事会的意见和建议。2014年和2015 年成为中心成立10年来，演出剧目市场盈利最多场次的两年，反映出在理事会对节目采购、管理、演出进行有效监督下，文化艺术中心策划的经典性、艺术性、民族性节目质量和水平得到越来越多观众的认可。如演出票价是否提价的问题，理事们认为文化艺术中心是公益文化事业机构，目前是由政府补贴高雅演出，因此应该继续维持目前的低票价，这一决策的制定与修改，极大了惠及了广大群众。可以说，理事会让中心更加良性运转。”林凤群详细解说。 理事会资源优势也得到了充分发挥。孙中山故居纪念馆馆长黄健敏介绍，在法人治理结构成立后，各项业务工作都得到了理事会的大力支持，如在文物征集工作中，理事会理事、孙中山亲属代表孙必达先生及其长兄孙必胜先生等积极联络推动本馆孙中山及其亲属相关文物征集工作，成功无偿征集孙中山孙女孙穗英、孙穗华捐赠家藏文物881件（套），原国民政府侨务委员会副委员长陈耀垣文物文献近200件。在理事们的穿针引线下，试点单位在业务上有了更大的发展。 中山市文化艺术中心理事、热心观众关志东认为，理事会制度的建立，让社会更加了解事业单位的运作，增加了工作透明度，更重要的是让社会力量参与进来办文化，让公众有话事权，“虽然目前只是监督、审议作用大于决策作用，但是一个个贴近市民的建议和意见，让文化事业逐渐向更好的方向迈进。” 问题 体制、机制约束人事权、财权 任何一项改革都是摸着石头过河的过程。张伟鹏表示：“希望通过改革立马达到各种要求，目前是不可能，体制和机制约束着我们，没法走出这一步。就事业单位法人治理改革来说，从法律法规、人事权、财权上都有些相应的桎梏。” 他说，目前事业单位法人治理结构改革采用的是试点先行的做法，国家尚未在立法层面对事业单位法人治理结构进行引导和规定。《事业单位登记管理暂行条例》和《事业单位登记管理暂行条例实施细则》仅对事业单位法人的设立、变更、注销等进行了规定，没有关于法人治理结构的内容。“在试点过程中，由于缺乏法律法规的支持和指引，方向和尺度都较难把握。比如，法人治理实施前，事业单位的人事管理、经费开支、采购、固定资产管理都有相应的管理制度和规范，对事业单位的监督主要是监督事业单位执行这些制度和规范是否严格，有没违规。实行法人治理，强调的是落实事业单位的自主权，这要求政府在一定程度上要放开对事业单位条条框框的管理。如何避免‘一放就乱，一管就死’仍然需要上层制度性建设。” 他举例说，在人事权上，国家对于现有事业单位的人事管理有一系列的政策和规定。单位的编制和机构设置须由上级相关部门核定；领导班子和内设机构负责人选拔任用按规定须由上级相关部门按组织程序进行。员工招聘也必须严格按照相应的程序走。这在一定程度上造成事业单位在选人用人上不够灵活，理事会没有多少话语权。另外在财权上，目前，财政下拨经费是根据上一年度报送预算时上报的项目来拨付的，实行专款专用，严格限定资金使用的途径。严格的财政资金使用管理制度，本意是防止滥用公款和预防腐败。在这种严格限定资金使用途径，一定程度上限制了事业单位自主性的发挥。 林凤群就认为，目前政策赋予理事会更多的是监督和审议的权利，但是按照理事会制度设立的初衷，应该给予更多的决策权，否则法人治理就是空谈。与此同时，因为事业单位多采用收支两条线，员工收入都是相对固定的，与单位的创收能力并没有直接关系，没有形成良好的激励制度。“比如之前有企业赞助文化艺术中心的活动，这本来是社会力量办文化的好事情，但经费到账只能进入财政，财政不会把这笔多出的钱划给我们用于提供更多的服务，因为一年前的预算已经批复好了，不能将非税收入与预算挂钩。事业单位财务上的政策规定，一方面是管得太严，束缚了事业单位灵活性发挥；另一方面是相关的配套政策尚未完善，对法人治理结构改革的支撑力不足。” 未来探索 强化绩效考核完善人事、财务配套 “虽然前路漫漫，我们总算跨出了第一步，明年的任务就是深化改革。”罗建华认为，首先主管部门应与法人单位建立“绩效合约”，列出清单，规定双方的权利和义务，并就列出的项目进行考核。同时，将考核评价结果作为行政负责人和管理层履行职责评价、机构编制调整、财政经费预算以及管理层和相关人员的聘用、奖惩与单位绩效工资总量核定等的重要依据，通过绩效评估约束管理层的决策和运行管理。此外，要完善法人单位内部员工绩效考核和工资分配制度。建立并完善针对管理层、内设机构负责人、专业技术人员、普通工作人员等的公正、透明的绩效评价体系，明确绩效评价的标准和程序。同时，建立薪酬与绩效相联系的长期激励机制，适当扩大绩效工资规模，建立以绩效工资为主体的多形式收入分配制度，合理拉开收入档次，调动各方面积极性、主动性和创造性。赋予法人治理更多自主权，利用一切社会力量参与公共文化服务。“文化系统从政府到事业单位，都已经建立了完善的绩效考评机制，我们希望政策能给我们松绑，比如在财政收入这一块，故居每年有200万游客，我们可否利用社会资源提供些有偿服务，增加收入，调动员工积极性，提高服务社会的效率？” 中山市事业单位登记管理局的郑建也认为，事业单位法人治理结构改革要做的工作还有很多：“确定事业单位法人治理结构改革的方向和原则，为改革提供指引和法律层面支撑。为理顺试点单位的运行机制，制定人事方面的配套政策和规定，把政府相关部门对事业单位人事管理的职责，交给理事会，将事业单位经费支出的主要决策监督权交给理事会，允许事业单位在政策允许的范围内自由支配业务活动经费；允许试点单位将开展公益性有偿服务和业务经营所得收益的一定比例用于绩效奖励，调动员工积极性，但又不能单纯追逐利润，这些都是未来探索的方向。” 据了解，中山市文化系统法人治理试点改革全覆盖后，多个地市都前来取经、借鉴，中山卫生系统亦将启动改革步伐。“三年前没有经验，只能走一步是一步，三年后理事会马上换届，等待破解的深层次问题将更多，希望接下来改革纵深，吸纳到更多力量，做好文化事业。”林凤群表示。 |